??摘 要
??專業(yè)技術(shù)人員是人才隊(duì)伍的重要組成部分, 是創(chuàng)新和運(yùn)用科技成果、發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、參與國際競(jìng)爭(zhēng)中最活躍、最寶貴的人才資源。加強(qiáng)對(duì)專業(yè)技術(shù)人的繼續(xù)教育, 努力培養(yǎng)造就一大批高素質(zhì)人才, 是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的必然要求。1993年4月14日，上海市人民政府發(fā)布了《上海市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。該《規(guī)定》頒布施行已有27年，距離2010年修改也有10年。
??為全面客觀地了解《規(guī)定》的實(shí)施效果和執(zhí)行情況，對(duì)實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行梳理和研究，達(dá)到進(jìn)一步完善相關(guān)制度的目的，受上海市人力資源和社會(huì)保障局（以下簡(jiǎn)稱市人力資源社會(huì)保障局）委托，華東政法大學(xué)研究生教育院組成評(píng)估組，通過開展社會(huì)調(diào)查、舉行座談訪談等方法，從合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、科學(xué)性、實(shí)效性、立法技術(shù)和認(rèn)同度等方面對(duì)《規(guī)定》開展了立法后評(píng)估工作。
??立法后評(píng)估組對(duì)照評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行了全面評(píng)估。評(píng)估組認(rèn)為，《規(guī)定》頒布實(shí)施以來，對(duì)加強(qiáng)本市專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育工作,提高專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍素質(zhì),促進(jìn)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，教育信息化技術(shù)的推廣和應(yīng)用，傳統(tǒng)的教育形式受到較大程度的沖擊。尤其是，人力資源和社會(huì)保障部修訂出臺(tái)《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》后，《規(guī)定》中的部分內(nèi)容與之產(chǎn)生了沖突。評(píng)估組在全面評(píng)估的基礎(chǔ)上認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，尤其2015年人力資源和社會(huì)保障部《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》的修訂，《規(guī)定》也逐漸呈現(xiàn)出需要進(jìn)一步優(yōu)化完善的內(nèi)容，亟需適時(shí)啟動(dòng)修訂工作，以使其能夠繼續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵性作用。《規(guī)定》的修訂除了應(yīng)將《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》中的相關(guān)內(nèi)容予以吸納外，還應(yīng)當(dāng)著重推動(dòng)解決繼續(xù)教育師資管理，機(jī)構(gòu)管理以及繼續(xù)教育制度等方面存在的問題。
??第一部分 評(píng)估工作情況
??根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》和上海市人民政府2020年度立法工作安排，受市人力資源社會(huì)保障局委托，由華東政法大學(xué)洪冬英教授領(lǐng)銜的科研團(tuán)隊(duì)對(duì)《規(guī)定》展開了后評(píng)估工作。
??一、評(píng)估的準(zhǔn)備工作
??（一）成立評(píng)估小組
??評(píng)估小組由市人力資源社會(huì)保障局費(fèi)予清副局長擔(dān)任組長，華東政法大學(xué)洪冬英教授任副組長，小組成員包括市人力資源社會(huì)保障局相關(guān)業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人及相關(guān)工作人員以及華東政法大學(xué)的行政法學(xué)、勞動(dòng)法學(xué)領(lǐng)域的專家、博士與碩士研究生。
??（二）制定評(píng)估工作方案
??評(píng)估小組根據(jù)《上海市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》，擬定了評(píng)估工作方案，明確了《規(guī)定》立法后評(píng)估的評(píng)估目的、評(píng)估組織、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估步驟、評(píng)估報(bào)告的主要內(nèi)容、評(píng)估方法以及評(píng)估報(bào)告的撰寫等具體事項(xiàng)。
??（三）制定具體的評(píng)估指標(biāo)和重點(diǎn)解決的問題
??評(píng)估小組經(jīng)過認(rèn)真研究，主要圍繞《規(guī)定》的制度規(guī)范性和實(shí)施有效性，分合法性、合理性、實(shí)效性、技術(shù)性、協(xié)調(diào)性等法規(guī)評(píng)估一級(jí)指標(biāo)，以及一級(jí)指標(biāo)所包含的二級(jí)指標(biāo)開展研究。另外，對(duì)其實(shí)施過程中反映比較突出的問題進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估并提出修改建議。
??（四）準(zhǔn)備相關(guān)的文獻(xiàn)資料
??評(píng)估小組查閱了相關(guān)的國內(nèi)外立法、上海市和其他省市的相關(guān)立法文獻(xiàn)以及理論研究文獻(xiàn)，對(duì)其進(jìn)行分類與整理和初步的分析，為評(píng)估工作打下良好基礎(chǔ)。
??二、評(píng)估工作過程
??（一）召開座談會(huì)
??2020年4月15日，評(píng)估小組成員召開小型座談會(huì)，全面深入研討《規(guī)定》評(píng)估的路徑，通過分析市人力資源社會(huì)保障局提供的書面資料，了解《規(guī)定》實(shí)施以來存在的現(xiàn)實(shí)問題及有關(guān)修改或廢止的意見和建議，并對(duì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的立法盲點(diǎn)與立法技術(shù)進(jìn)行梳理。2020年8月13日下午，評(píng)估小組在市人力資源社會(huì)保障局聽取了相關(guān)綜合部門、業(yè)務(wù)處室在《規(guī)定》執(zhí)行過程中遇到的相關(guān)問題。
??（二）匯總、分析評(píng)估意見和建議
??評(píng)估小組多次召開《規(guī)定》立法后評(píng)估會(huì)議，在掌握前期第一手資料的基礎(chǔ)上，將《規(guī)定》與上位法、同位法等法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行系統(tǒng)分析和對(duì)比分析，對(duì)《規(guī)定》實(shí)施情況、實(shí)施效果、實(shí)施過程中存在的問題、與上位法的銜接以及后續(xù)的完善等進(jìn)行客觀分析，得出初步結(jié)論。
??（三）起草評(píng)估報(bào)告
??2020年7月中旬到8月底，評(píng)估組根據(jù)前期座談、問卷調(diào)查所掌握的情況擬定評(píng)估報(bào)告提綱，起草評(píng)估報(bào)告初稿。評(píng)估報(bào)告主要是對(duì)《規(guī)定》的各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)和程序規(guī)定是否具有合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、可操作性等進(jìn)行評(píng)估，在得出評(píng)估結(jié)論的基礎(chǔ)上，提出有針對(duì)性的意見和建議。
??（四）形成正式評(píng)估報(bào)告，并將評(píng)估報(bào)告提交委托方
??在吸取專家論證意見與評(píng)估報(bào)告（初稿）基礎(chǔ)上，通過進(jìn)一步調(diào)研，聽取相關(guān)專家意見建議，形成最終評(píng)估報(bào)告，對(duì)《規(guī)定》的制度規(guī)范性和實(shí)施有效性等給予客觀公正的評(píng)價(jià)。
??第二部分 評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系
??地方立法后評(píng)估的指標(biāo)體系是根據(jù)被評(píng)估對(duì)象，通過科學(xué)的評(píng)估途徑，構(gòu)建出反映地方立法現(xiàn)實(shí)狀況的評(píng)估指標(biāo)。2010年法律體系的基本形成，是我國數(shù)量型法制建設(shè)向質(zhì)量型轉(zhuǎn)軌的重要標(biāo)志。地方立法后評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)體系既要對(duì)法律規(guī)范制定的合法性和必要性進(jìn)行考量，也要對(duì)法律規(guī)范實(shí)施后的效果和效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)法律規(guī)范運(yùn)用過程中存在的問題，對(duì)地方立法后實(shí)施后的績效做出全面科學(xué)的評(píng)價(jià)，此評(píng)價(jià)結(jié)果是地方立法及時(shí)立、改、廢的可靠依據(jù)。評(píng)估組認(rèn)為，就《規(guī)定》在法律體系中所處的位階看，屬于由直轄市政府頒布的政府規(guī)章。為了科學(xué)開展《規(guī)定》的立法后評(píng)估，評(píng)估組認(rèn)為《規(guī)定》的后評(píng)估評(píng)價(jià)體系可以由文本質(zhì)量評(píng)估、實(shí)施效益評(píng)估兩個(gè)子體系組成。
??一、確立后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的原則
??地方立法后評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是科學(xué)反映立法基本要求和客觀規(guī)律的依據(jù)。地方立法后評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的原則是指標(biāo)體系確立應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則，是貫穿始終的最高精神指導(dǎo)?！兑?guī)定》的立法后評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，應(yīng)堅(jiān)持以下原則：
??（一）合法性原則
??合法性原則運(yùn)用于地方立法后評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的確立中，指的是要評(píng)估地方立法遵循的主體、權(quán)限、程序等。只有合法的法律規(guī)范才值得公眾遵守，才能體現(xiàn)其權(quán)威性、強(qiáng)制性。
??（二）必要性原則
??地方立法后評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的必要性原則，即是對(duì)地方立法存續(xù)的必要性進(jìn)行評(píng)估。法律的生命在于實(shí)施，如果一項(xiàng)法律規(guī)范被評(píng)估為沒有實(shí)施的必要，那此法律規(guī)范也沒有存在的必要。
??（三）技術(shù)原則
??立法技術(shù)是用以規(guī)范表達(dá)法律文件的概念、文體、結(jié)構(gòu)、用語、形式等內(nèi)容需要具備的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、規(guī)則、方法和技巧等技術(shù)總稱。地方立法后評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)體系確立的技術(shù)原則要求對(duì)地方立法的名稱與體例、地方立法的結(jié)構(gòu)、立法語言三個(gè)方面進(jìn)行技術(shù)評(píng)估。
??（四）效率原則
??效率原則是行政機(jī)關(guān)在行使職能時(shí)的重要價(jià)值取向，運(yùn)用在地方立法后評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)體系確立方面，指的是對(duì)地方立法進(jìn)行價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估。地方立法后評(píng)估重點(diǎn)考察如下價(jià)值：政策導(dǎo)向、利益取向、成本效益。政策導(dǎo)向主要指的是地方立法應(yīng)符合黨的路線、方針、政策，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律；利益取向要求充分反映和體現(xiàn)最廣大人民的根本利益、維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序；成本效益要求遵守法律的社會(huì)成本與社會(huì)效益之比，進(jìn)行守法成本與違法成本的比較。
??（五）效果原則
??法的實(shí)效性指的是法的應(yīng)然狀態(tài)到實(shí)然狀態(tài)的有效狀況，法律規(guī)范的執(zhí)行、適用、遵守是否能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)性發(fā)展、是否有利于維持社會(huì)和諧統(tǒng)一、是否有助于群眾糾紛的解決等。地方立法后評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的效果原則，即法的實(shí)效性在行政執(zhí)法、公民守法、社會(huì)認(rèn)知、管理制度等方面的效果體現(xiàn)。比如，執(zhí)法者和守法者按法律規(guī)范行使權(quán)力義務(wù)、追究違法者的法律責(zé)任、配套性規(guī)范文件的完成符合規(guī)定等，是行政執(zhí)法的有效性體現(xiàn)。社會(huì)認(rèn)知度的效果性包括對(duì)法律規(guī)范的了解、知曉和接受程度，以及實(shí)施中存在的司法機(jī)關(guān)反映、評(píng)估等適用問題。
??（六）可操作性原則
??確立地方立法后評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是評(píng)估地方立法質(zhì)量的重要依據(jù)，而可測(cè)的、切實(shí)可行的指標(biāo)體系才能發(fā)揮其應(yīng)有作用。為了保證地方立法后評(píng)估評(píng)價(jià)的科學(xué)性、公正性，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的可操作性是必須具備的基本要求。實(shí)現(xiàn)地方立法后評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)體系可操作性，要堅(jiān)決杜絕“繁瑣哲學(xué)”，至少做到以下方面：語言簡(jiǎn)潔且通俗易懂；內(nèi)涵明確且設(shè)置合理；內(nèi)容周全且重點(diǎn)突出；實(shí)施簡(jiǎn)明且易操作。不容忽視的是，地方立法后評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的可操作性，需以充足的信息和評(píng)估工作人員的高素質(zhì)為重要前提。
??（七）地方特色原則
??地方立法要體現(xiàn)地方特色，如果沒有本地特色，地方立法就失去了存在價(jià)值。地方立法后評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)體系同樣也要體現(xiàn)其特色，使其能夠緊密結(jié)合本地實(shí)際情況對(duì)地方性法律規(guī)范有針對(duì)性地進(jìn)行評(píng)估。上海市地方立法后評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)從評(píng)估工作的實(shí)際出發(fā)，結(jié)合本地重大發(fā)展戰(zhàn)略和重大決策實(shí)施，針對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)中出現(xiàn)的新情況、新問題，制定實(shí)事求是、客觀可行、符合本地立法特色的評(píng)估指標(biāo)體系，使每一個(gè)評(píng)估指標(biāo)都具有實(shí)際意義。
??二、《規(guī)定》的立法后評(píng)估指標(biāo)體系
??根據(jù)上述確立地方后立法評(píng)估的原則，本課題組確立了《規(guī)定》的立法后評(píng)估指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系分文本質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系、實(shí)施效益評(píng)估指標(biāo)體系，兩大指標(biāo)體系都采取基本相同的立法質(zhì)量指標(biāo)，但各有側(cè)重。指標(biāo)體系分為一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)。二級(jí)指標(biāo)是將一級(jí)指標(biāo)分解為若干項(xiàng)，具體內(nèi)容詳見下表：
??表一：立法文本質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系
序號(hào) |
一級(jí)指標(biāo) |
二級(jí)指標(biāo) |
1 |
立法必要性 |
《規(guī)定》有上位法授權(quán)，或該事項(xiàng)僅用上位法調(diào)整無法窮盡本地區(qū)實(shí)際情形。 |
2 |
該事項(xiàng)已不能或難以用一般的規(guī)范性文件調(diào)整，適用地方政府規(guī)章手段進(jìn)行規(guī)范。立法迫切，立法時(shí)機(jī)確已成熟。 |
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3 |
合法性 |
符合地方立法權(quán)限。《規(guī)定》與憲法、法律及行政法規(guī)的立法精神和具體條文無抵觸，與上位法銜接較好。 |
4 |
《規(guī)定》設(shè)定的行政處罰未超越《行政處罰法》的范圍限制。 |
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5 |
合理性 |
《規(guī)定》沒有過多地干預(yù)經(jīng)濟(jì)，沒有不當(dāng)?shù)馗深A(yù)市民社會(huì)，沒有給行政相對(duì)人創(chuàng)設(shè)過多的義務(wù)。 |
6 |
公民、法人及其他社會(huì)組織之間的權(quán)利、利益分配合理。 |
|
7 |
執(zhí)法程序明確、得當(dāng)，行政相對(duì)人的權(quán)利有充分的程序保障。行政相對(duì)人的救濟(jì)渠道充分有效。 |
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8 |
執(zhí)法自由裁量權(quán)范圍適當(dāng)；行政處罰的種類與范圍和行政相對(duì)人的違法行為相對(duì)稱。 |
|
9 |
執(zhí)法主體明確。執(zhí)法權(quán)限設(shè)置合理、權(quán)責(zé)分明、執(zhí)法權(quán)授權(quán)或委托符合法律規(guī)定。 |
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10 |
可操作性 |
《規(guī)定》所規(guī)范的行為模式容易被辨識(shí)。 |
11 |
《規(guī)定》中禁止性規(guī)定的法律責(zé)任承擔(dān)方式明確、適當(dāng)。 |
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12 |
《規(guī)定》沒有過度的授權(quán)立法條款。授權(quán)行政部門制定的實(shí)施細(xì)則未摻入部門利益，并易于操作。 |
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13 |
行政相對(duì)人的實(shí)體性權(quán)利有完善的程序保障。 |
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14 |
地方特色 |
若為創(chuàng)新性的規(guī)章，其事務(wù)的地方性特點(diǎn)突出，且與地方事務(wù)相關(guān)的立法目的、任務(wù)、措施在條文中的得到具體體現(xiàn)。 若為實(shí)施性的規(guī)章，其結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn)對(duì)上位法有所細(xì)化。 |
15 |
在本地區(qū)沒有重復(fù)立法。與本地區(qū)其他地方性法規(guī)能協(xié)調(diào)、互補(bǔ)。 |
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16 |
不搞大而全。無宣誓性規(guī)范。 |
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17 |
沒有片面追求與上位法的配套性。與上位法的重復(fù)率低于20%。 |
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18 |
與其他省市同類規(guī)章重復(fù)率低于30%。 |
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19 |
技術(shù)性 |
《規(guī)定》的立法名稱精確、統(tǒng)一。法律概念術(shù)語準(zhǔn)確、統(tǒng)一、規(guī)范。沒有非法律性語言表述。標(biāo)點(diǎn)符號(hào)、數(shù)字的表述符合立法要求。 |
20 |
邏輯性 |
《規(guī)定》體系結(jié)構(gòu)合理、邏輯關(guān)系明確嚴(yán)謹(jǐn)。 |
??表二：立法實(shí)施效益評(píng)估指標(biāo)
序號(hào) |
一級(jí)指標(biāo) |
二級(jí)指標(biāo) |
1 |
法制統(tǒng)一性 |
是否因該《規(guī)定》與上位法的原則和精神相抵觸，或與上位法的具體內(nèi)容相沖突，導(dǎo)致執(zhí)法沖突或法律糾紛。 |
2 |
是否因與同位法規(guī)定不一致或相沖突而導(dǎo)致執(zhí)法沖突或法律糾紛。 |
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3 |
合理性 |
是否因《規(guī)定》的職權(quán)不明確，權(quán)責(zé)不相匹配而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不力或執(zhí)法不作為。 |
4 |
是否因?yàn)椤兑?guī)定》規(guī)定的權(quán)利缺乏救濟(jì)措施，或救濟(jì)措施規(guī)定不周或不當(dāng)而導(dǎo)致公民無法正當(dāng)維權(quán)。 |
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5 |
是否因執(zhí)法程序規(guī)定不合理或不具體而給執(zhí)法程序不公或隨意留下空間，從而損害行政相對(duì)人的權(quán)益。 |
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6 |
是否明確規(guī)定有對(duì)行政相對(duì)人損害的最小方式。執(zhí)法機(jī)關(guān)依本法規(guī)執(zhí)法時(shí)是否能夠選擇對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益損害最小的方式。 |
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7 |
可操作性 |
是否因《規(guī)定》規(guī)定的自由裁量權(quán)范圍過大而導(dǎo)致執(zhí)法部門對(duì)同樣案件的不同處理。 |
8 |
是否因《規(guī)定》的內(nèi)容缺乏針對(duì)性地解決實(shí)際問題而導(dǎo)致實(shí)踐中難以操作。 |
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9 |
是否因《規(guī)定》的一些重要條款規(guī)定過于籠統(tǒng)而導(dǎo)致難以執(zhí)法和實(shí)施。 |
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10 |
是否因《規(guī)定》規(guī)定的程序過于煩瑣或程序不完善而導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)踐中很難或無法操作。 |
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11 |
地方特色 |
屬于本地方的事務(wù)在《規(guī)定》制定實(shí)施后是否得到合理規(guī)范和有效處理。 |
12 |
屬于本地方突出問題在《規(guī)定》制定實(shí)施后是否得到妥善解決。 |
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13 |
實(shí)效性 |
《規(guī)定》是否被大多數(shù)人知曉并自覺遵守。 |
14 |
《規(guī)定》生效后每年是否被司法審判、行政復(fù)議、仲裁適用。 |
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15 |
《規(guī)定》實(shí)施后，違法案件的發(fā)生率是否降低。 |
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公眾對(duì)《規(guī)定》實(shí)施后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的滿意度。 |
??需要特別說明的是，在上述指標(biāo)體系中，“立法必要性”“合法性”指標(biāo)，原本可以在立法前評(píng)估中列為主要評(píng)估指標(biāo)。不過，現(xiàn)在我國的地方立法中多采取調(diào)研報(bào)告、可行性論證等定性式辦法來作立法決策，立法前評(píng)估制度未及構(gòu)建，或雖有所構(gòu)建但很不健全，而且?guī)缀跛鞋F(xiàn)行有效的地方性法規(guī)都沒有經(jīng)過立法前評(píng)估階段，因此，將這幾項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)保留在立法后評(píng)估中是必要的。況且，“立法必要性”“合法性”本身也有一個(gè)法規(guī)實(shí)施一段時(shí)間后的實(shí)踐驗(yàn)證問題。
??第三部分 評(píng)估報(bào)告主要內(nèi)容
??當(dāng)今社會(huì)，人力資源已成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性資源, 各國紛紛把發(fā)展教育作為國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略。繼續(xù)教育是對(duì)人才素質(zhì)能力進(jìn)行補(bǔ)充、提高的重要手段，已由教育的邊緣進(jìn)入教育的中心地帶, 終身學(xué)習(xí)的概念逐步深入人心，學(xué)習(xí)型社會(huì)正在形成。專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作是專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，其核心是以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步為導(dǎo)向，持續(xù)推進(jìn)專業(yè)技術(shù)人員能力建設(shè)。
??一、立法文本質(zhì)量評(píng)估
??（一）立法必要性
??專業(yè)技術(shù)人員是人才隊(duì)伍的重要組成部分, 是創(chuàng)新和運(yùn)用科技成果、發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、參與國際競(jìng)爭(zhēng)中最活躍、最寶貴的人才資源。加強(qiáng)對(duì)專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育, 努力培養(yǎng)造就一大批高素質(zhì)人才, 是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的必然要求。當(dāng)前，本市專業(yè)技術(shù)人才總量為271萬人，其中，具有高級(jí)職稱的占8.5%，具有大專及以上學(xué)歷的占81.8%，在第三產(chǎn)業(yè)的占69.5%，在非公有制領(lǐng)域的占63.4%。加強(qiáng)對(duì)專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育, 努力培養(yǎng)造就一大批高素質(zhì)人才, 是推動(dòng)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的必然要求。然而，改革開放以后到90年代初期，繼續(xù)教育不被重視、針對(duì)性不強(qiáng)、激勵(lì)作用發(fā)揮不好、工學(xué)矛盾突出等問題長期困擾著本市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的發(fā)展。在這一背景下，上海市出臺(tái)《規(guī)定》，通過立法的方式推進(jìn)繼續(xù)教育, 這對(duì)于保障專業(yè)技術(shù)人員學(xué)習(xí)權(quán)利、構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)、增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力具有十分重要的意義。
??（二）合法性
??合法性，是指立法必須符合立法權(quán)限、符合立法程序、不違背上位法的規(guī)定等。
??1.立法依據(jù)。立法依據(jù)是立法工作得以開展的前提,沒有立法依據(jù)或立法依據(jù)不明確,就沒有立法的必要,立法工作也就無從談起,也無法達(dá)到立法的目的。立法依據(jù)合法，是指立法權(quán)的來源、效力位階合法，它是立法行為合法性的證明，而非內(nèi)容合法性的證明。《規(guī)定》適用范圍是上海市范圍內(nèi)與專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育活動(dòng)有關(guān)的單位和人員，因此其上位法包括《中華人民共和國勞動(dòng)法》《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》《中華人民共和國教育法》等，《中華人民共和國勞動(dòng)法》第六十七條規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)把發(fā)展職業(yè)培訓(xùn)納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃，鼓勵(lì)和支持有條件的企業(yè)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人進(jìn)行各種形式的職業(yè)培訓(xùn)?！薄吨腥A人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》第四十五條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)需求，制定并實(shí)施職業(yè)能力開發(fā)計(jì)劃?！薄吨腥A人民共和國教育法》第二十條關(guān)于職業(yè)教育制度和繼續(xù)教育制度規(guī)定“各級(jí)人民政府，有關(guān)行政部門和行業(yè)組織以及企業(yè)事業(yè)組織應(yīng)當(dāng)采取措施，發(fā)展并保障公民接受職業(yè)學(xué)校教育或者各種形式的職業(yè)培訓(xùn)?！币虼恕兑?guī)定》作為地方政府規(guī)章，是地方政府結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情形執(zhí)行上位法的一種體現(xiàn)，有上位法授權(quán)。
??2.法定權(quán)限。法定權(quán)限是指立法符合《憲法》《立法法》中有關(guān)立法權(quán)限劃分的規(guī)定，沒有違背法律保留、法律優(yōu)先等原則。《規(guī)定》是本行政區(qū)內(nèi)，各單位開展專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育，提高專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍素質(zhì)的法律規(guī)定。依據(jù)《立法法》第82條的規(guī)定，屬于自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章的立法事權(quán)范圍，由本市人民政府出臺(tái)政府規(guī)章，符合法定立法權(quán)限的規(guī)定。
??3.法定程序。符合法定程序是指符合《立法法》《規(guī)章制定程序條例》中規(guī)定的有關(guān)立法的程序性規(guī)定，包括法規(guī)、規(guī)章的立項(xiàng)、起草、審查和審議、決定和公布等。《規(guī)定》由上海市人民政府1993年按照立法程序制定，并于2010年依照法定程序修改，制定和修改程序符合法定程序。
??4.立法內(nèi)容。立法內(nèi)容合法又被稱為實(shí)質(zhì)合法性，是指立法內(nèi)容沒有與上位法的規(guī)定相抵觸，符合基本法理和有關(guān)立法公平正義的價(jià)值取向?！兑?guī)定》作為執(zhí)行性地方立法，在立法內(nèi)容上對(duì)加強(qiáng)本市專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育工作,提高專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍素質(zhì)，推動(dòng)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要作用。但是，隨著一系列法律、法規(guī)的頒布和實(shí)施，尤其是2015年8月3日人力資源和社會(huì)保障部第70次部務(wù)會(huì)討論通過了《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》，原1995年11月1日人事部發(fā)布的《全國專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》同時(shí)廢止后，《規(guī)定》在立法內(nèi)容上與人社部的《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》在繼續(xù)教育內(nèi)容、學(xué)時(shí)要求等方面有諸多不協(xié)調(diào)之處。
??綜上所述，評(píng)估組認(rèn)為，《規(guī)定》在立法依據(jù)、法定權(quán)限和法定程序方面不存在問題，但是立法內(nèi)容上由于法律位階的問題，與一些法律、法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定存在一定程度上的不協(xié)調(diào)，需要適時(shí)做出調(diào)整。
??（三）合理性
??1.目的正當(dāng)性。《規(guī)定》在第一章總則第一條即闡明了該規(guī)定的立法目的，即“為了加強(qiáng)對(duì)本市專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育工作，提高專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍素質(zhì)，適應(yīng)上海經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，制定本規(guī)定。”人才資源是第一資源，專業(yè)技術(shù)人員是人才隊(duì)伍的重要組成部分，做好專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作是提升人才隊(duì)伍建設(shè)質(zhì)量的重要途徑。通過地方政府規(guī)章的形式對(duì)專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育培訓(xùn)做出規(guī)定，對(duì)提高專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍素質(zhì)，促進(jìn)本市地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將起到積極推動(dòng)作用。因此，《規(guī)定》的立法目的正當(dāng)。
??2.最小侵害。最小侵害原則是比例原則的子原則，要求行政機(jī)關(guān)采取的措施必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的或至少有助于行政目的達(dá)成并且在能達(dá)成法律目的諸方式中，應(yīng)選擇對(duì)人民權(quán)利最小侵害的方式。
??《規(guī)定》第21條規(guī)是規(guī)定中設(shè)定的唯一一條法律責(zé)任條款，該條第一款規(guī)定“對(duì)違反本規(guī)定的部門和單位，應(yīng)給予批評(píng)教育；情節(jié)嚴(yán)重經(jīng)批評(píng)教育無效的，由其上級(jí)主管部門對(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任者給予必要的處分?！痹摽顚?duì)違反《規(guī)定》的部門和單位設(shè)定的法律責(zé)任首先是“批評(píng)教育”，經(jīng)過批評(píng)教育無效后給予“必要的處分”。
??第二款規(guī)定“對(duì)違反本規(guī)定的專業(yè)技術(shù)人員，由其所在單位根據(jù)情節(jié)輕重，分別給予批評(píng)教育、不予報(bào)銷學(xué)習(xí)費(fèi)用、扣發(fā)脫產(chǎn)學(xué)習(xí)期間工資和獎(jiǎng)金、解聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)等處理?！睂?duì)違反規(guī)定的專業(yè)技術(shù)人員設(shè)定的處罰種類，也是從批評(píng)教育到解聘。以上兩款法律責(zé)任條款遵循了循序漸進(jìn)，先輕后重的原則，體現(xiàn)了法律責(zé)任與違法情節(jié)相適應(yīng)，因此，《規(guī)定》設(shè)定的法律責(zé)任符合最小侵害原則的要求。
??3.平等對(duì)待。平等對(duì)待原則，即立法不存在對(duì)同類權(quán)利義務(wù)主體的差別化對(duì)待和處理的規(guī)定?！兑?guī)定》對(duì)市區(qū)人力資源和社會(huì)保障部門、初中高級(jí)專業(yè)技術(shù)人員、高等院校、科研院所、大中型企業(yè)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等均一視同仁，要求其在自身領(lǐng)域內(nèi)各盡其能、恪守其職?！兑?guī)定》中有關(guān)行政管理相對(duì)人權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定均是針對(duì)某一領(lǐng)域不特定的主體，不存在對(duì)某一領(lǐng)域某類主體的歧視與差別對(duì)待問題。如《規(guī)定》第16條規(guī)定了各單位專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育中的管理職權(quán)，《規(guī)定》第15條則規(guī)定了各單位要認(rèn)真貫徹國家關(guān)于繼續(xù)教育的方針、政策，接受上級(jí)主管部門的檢查、指導(dǎo)，保障專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育正常開展。《規(guī)定》第12條規(guī)定了專業(yè)技術(shù)人員“專業(yè)技術(shù)人員在接受繼續(xù)教育期間，工資、福利等待遇不受影響”，第14條則規(guī)定了“專業(yè)技術(shù)人員接受繼續(xù)教育，應(yīng)服從所在單位的統(tǒng)一安排，遵守學(xué)習(xí)紀(jì)律和有關(guān)制度，參加考核；在接受繼續(xù)教育后，有義務(wù)為本單位服務(wù)?！边@些條款都比較清晰、明確地揭示了各方主體的相關(guān)權(quán)利義務(wù)與責(zé)任。在平等原則的基礎(chǔ)上，各方的義務(wù)和責(zé)任分配適當(dāng)、合理，均衡。為此，評(píng)估組認(rèn)為，《規(guī)定》在立法上做到了堅(jiān)持平等對(duì)待原則。
??4.符合公序良俗。公序良俗可理解為公共秩序、善良風(fēng)俗，在不違法的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)為社會(huì)的一般利益與道德觀念，也可表現(xiàn)在某一社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域的傳統(tǒng)或習(xí)慣?！兑?guī)定》第十條第二款規(guī)定“提倡集資辦學(xué)，開展有償服務(wù)，以增強(qiáng)繼續(xù)教育自我發(fā)展的活力?！蓖ㄟ^引入社會(huì)力量辦學(xué)，壯大專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育培訓(xùn)力量，推動(dòng)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)培訓(xùn)工作有序開展。
??（四）實(shí)效性
??實(shí)效性是指法律文件在其具體實(shí)施過程中所帶來的社會(huì)效果，也就是設(shè)計(jì)的制度在實(shí)施中的實(shí)現(xiàn)程度。我們采取以下三項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)來評(píng)價(jià)立法的實(shí)效性：行政執(zhí)法的有效性、守法的有效性、與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相適應(yīng)性。
??1.行政執(zhí)法的有效性?！兑?guī)定》明確了相關(guān)行政機(jī)關(guān)的義務(wù)與職責(zé)?！兑?guī)定》第16條規(guī)定了市人力資源社會(huì)保障局、各委辦局以及區(qū)縣的人事部門、教育部門的職責(zé)，明確了市人力資源社會(huì)保障局是全市繼續(xù)教育工作的主管部門，負(fù)責(zé)全市繼續(xù)教育的宏觀管理和綜合指導(dǎo)，各委、辦、局、區(qū)、縣的人事部門是本系統(tǒng)、本地區(qū)繼續(xù)教育工作的主管部門，負(fù)責(zé)本系統(tǒng)、本地區(qū)繼續(xù)教育的綜合管理。同時(shí)明確各級(jí)教育部門應(yīng)積極配合繼續(xù)教育工作的開展。因此，《規(guī)定》對(duì)行政部門應(yīng)盡職責(zé)的條款，占有較多的篇幅，有利于推動(dòng)相關(guān)行政部門有效履行職責(zé)。
??2.守法的有效性?！兑?guī)定》第四章規(guī)定了與專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育相關(guān)的各主體的行為義務(wù)，而在第五章第二十一條規(guī)定了相關(guān)的法律責(zé)任，將行為義務(wù)與責(zé)任對(duì)照結(jié)合，符合民眾普遍的認(rèn)知與理解，且在法律責(zé)任中，雖不同違法行為，但情節(jié)后果同樣可分為一般或嚴(yán)重化，也設(shè)定了相對(duì)應(yīng)梯度的處罰后果，與普遍上責(zé)任與后果相適應(yīng)的理念契合，便于民眾理解與接受，遵從法律的要求。
??3.與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相適應(yīng)性?，F(xiàn)今科學(xué)技術(shù)快速發(fā)展，影響力遍及社會(huì)生活各個(gè)角落，繼續(xù)教育領(lǐng)域同樣如此。作為回應(yīng)，《規(guī)定》第五條第一款規(guī)定“繼續(xù)教育的內(nèi)容必須根據(jù)行業(yè)（系統(tǒng)）和單位的業(yè)務(wù)發(fā)展和工作需要,以及專業(yè)技術(shù)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)水平等實(shí)際情況來確定,做到針對(duì)性、實(shí)用性、科學(xué)性和先進(jìn)性的統(tǒng)一”。第二款規(guī)定“高級(jí)專業(yè)技術(shù)人員主要學(xué)習(xí)和掌握本專業(yè)、本學(xué)科最新專業(yè)技術(shù)知識(shí)……”，第三款規(guī)定“中級(jí)專業(yè)技術(shù)人員主要結(jié)合本職工作,了解本專業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀,學(xué)習(xí)新理論、新技術(shù)和新方法……”，第四款規(guī)定“初級(jí)專業(yè)技術(shù)人員主要結(jié)合本職工作,加強(qiáng)本專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)和實(shí)際技能鍛煉……”第六款規(guī)定“所有專業(yè)技術(shù)人員都要不斷提高外語水平,努力學(xué)習(xí)和掌握電子計(jì)算機(jī)應(yīng)用技術(shù)，從事涉外工作的專業(yè)技術(shù)人員還應(yīng)提高外語口語能力”。上述規(guī)定，體現(xiàn)了《規(guī)定》與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的原則。但是，與此同時(shí)我們也應(yīng)當(dāng)看到，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，尤其近年來信息技術(shù)在教育領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，國家也出臺(tái)了《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》，繼續(xù)教育形式發(fā)生了重大變革，《規(guī)定》中的諸多規(guī)定已經(jīng)跟不上時(shí)代發(fā)展的需要。
??（五）協(xié)調(diào)性
??協(xié)調(diào)性，是指立法在符合合法性的前提下，與其他法律規(guī)范在規(guī)定上是否存在內(nèi)容交叉重疊、相互抵觸等問題。主要包括以下三項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)：
??1.與同位法的關(guān)聯(lián)。與同位法之間的關(guān)聯(lián)即立法規(guī)定與其處于同一法律位階的其他法律規(guī)范之間是否協(xié)調(diào)?！兑?guī)定》作為政府規(guī)章，與其有關(guān)聯(lián)且處于相同位階的法律主要是2015年8月3日人力資源和社會(huì)保障部第70次部務(wù)會(huì)討論通過的《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》，該規(guī)定是在1995年11月1日人事部發(fā)布的《全國專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上修改而成的。通過對(duì)比《規(guī)定》和《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》，評(píng)估組發(fā)現(xiàn)不少條款存在不協(xié)調(diào)的情況。如《規(guī)定》第七條“高、中級(jí)專業(yè)技術(shù)人員每年脫產(chǎn)學(xué)習(xí)時(shí)間累計(jì)不少于72學(xué)時(shí)，初級(jí)專業(yè)技術(shù)人員每年脫產(chǎn)學(xué)習(xí)時(shí)間累計(jì)不少于42學(xué)時(shí)”，在《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》中，第八條規(guī)定“專業(yè)技術(shù)人員參加繼續(xù)教育的時(shí)間，每年累計(jì)應(yīng)不少于90學(xué)時(shí)”。《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》第七條把繼續(xù)教育內(nèi)容分為公需科目和專業(yè)科目，規(guī)定公需科目包括專業(yè)技術(shù)人員應(yīng)當(dāng)普遍掌握的法律法規(guī)、理論政策、職業(yè)道德、技術(shù)信息等基本知識(shí)。專業(yè)科目包括專業(yè)技術(shù)人員從事專業(yè)工作應(yīng)當(dāng)掌握的新理論、新知識(shí)、新技術(shù)、新方法等專業(yè)知識(shí)。而《規(guī)定》沒有做這種區(qū)分。因此，建議《規(guī)定》應(yīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況作出修改完善。
??2.與相關(guān)配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性。即立法與其內(nèi)容緊密相關(guān)的規(guī)范性文件之間的協(xié)調(diào)性。與《規(guī)定》有關(guān)的其他規(guī)范性文件主要有三。其一，《關(guān)于本市深入推進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才知識(shí)更新工程的實(shí)施細(xì)則》（滬人社?！?016〕200號(hào)）；其二，《關(guān)于完善本市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育公需科目培訓(xùn)工作的通知》（滬人社專2017〔256〕號(hào)）；其三，《關(guān)于加強(qiáng)本市基層專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見》（滬人社?！?017〕399號(hào)）。評(píng)估組認(rèn)為上述三個(gè)其他規(guī)范性文件是市人力資源和社會(huì)保障部門為貫徹落實(shí)《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》和《規(guī)定》的具體舉措。由于《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》頒行后，《規(guī)定》的部分內(nèi)容與之存在不協(xié)調(diào)之處，上述三個(gè)其他規(guī)范性文件中的表述采用的《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容，如《關(guān)于完善本市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育公需科目培訓(xùn)工作的通知》中就將專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育科目區(qū)分為公需科目和專業(yè)科目，課時(shí)要求也與《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》保持一致，這實(shí)質(zhì)上突破了《規(guī)定》中的相關(guān)規(guī)定。因此，評(píng)估組認(rèn)為，目前《規(guī)定》在與相關(guān)配套規(guī)范性文件的協(xié)調(diào)性方面還存在不少問題。
??3.與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性。公共政策具有適時(shí)性和創(chuàng)造性，能夠及時(shí)地適應(yīng)變化的社會(huì)環(huán)境，反映社會(huì)利益的合理訴求。因此，需要評(píng)估立法與公共政策之間的協(xié)調(diào)性，保障和調(diào)整合理的社會(huì)利益。本市作為國際性大都市，也是全國的人才高地，如何通過繼續(xù)教育提升本市專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍素質(zhì)，一直是本市公共政策制定時(shí)重點(diǎn)考慮問題之一。立法后評(píng)估組，經(jīng)查閱相關(guān)的政策文件，發(fā)現(xiàn)《規(guī)定》的立法目的與近年來本市人才隊(duì)伍建設(shè)政策走向基本保持一致，沒有沖突。
??（六）可操作性
??可操作性，既要考慮行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員執(zhí)行法律的可能性和可行性，又要考慮管理相對(duì)人自覺守法的可能性和可行性，以保證立法的實(shí)際操作和實(shí)施。評(píng)估組認(rèn)為，從整體上來看，作為政府規(guī)章，《規(guī)定》所建立的專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育制度是具有較好的可操作性的?！兑?guī)定》中對(duì)于專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的執(zhí)行主體、管理部門和具體制度明確，充分保障了專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育活動(dòng)的開展?！兑?guī)定》明確各基層單位負(fù)責(zé)本單位繼續(xù)教育工作的開展，并且明確了專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的對(duì)象是從事專業(yè)技術(shù)工作的在職專業(yè)技術(shù)人員,重點(diǎn)是中青年專業(yè)技術(shù)骨干?！兑?guī)定》第五條對(duì)各類專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育內(nèi)容作出了規(guī)定。《規(guī)定》第六條、第七條對(duì)繼續(xù)教育的形式和學(xué)時(shí)進(jìn)行了規(guī)定。《規(guī)定》第八條至第十一條對(duì)開展繼續(xù)教育的教育基地進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。第十六條中明確市人力資源社會(huì)保障局是全市繼續(xù)教育工作的主管部門，第十七條明確各委、辦、局、區(qū)、縣的人事部門是本系統(tǒng)、本地區(qū)繼續(xù)教育工作的主管部門?！兑?guī)定》涉及的各部門執(zhí)法權(quán)限設(shè)置合理、權(quán)責(zé)分明、執(zhí)法權(quán)授權(quán)或委托符合法律規(guī)定，禁止性規(guī)定所對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任承擔(dān)方式明確、適當(dāng)。
??（七）地方特色
??《規(guī)定》是1993年頒布實(shí)施的，當(dāng)時(shí)國家尚未出臺(tái)有關(guān)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的相關(guān)規(guī)定，并且《規(guī)定》在立法過程中，堅(jiān)持“振興上海、開發(fā)浦東、服務(wù)全國、面向世界的戰(zhàn)略方針”，在作出相關(guān)制度安排時(shí)，緊密結(jié)合本市的實(shí)際情況，具有鮮明的地方特色。
??在《規(guī)定》實(shí)施期間，人力資源和社會(huì)保障部于2015年出臺(tái)《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》，兩者都屬于規(guī)章，效力等級(jí)相同?！兑?guī)定》原有的地方性特色已經(jīng)被人力資源和社會(huì)保障部的《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》所吸納，評(píng)估組通過對(duì)照兩個(gè)規(guī)章發(fā)現(xiàn)，《規(guī)定》原有的地方特色已經(jīng)不再明顯。
??（八）立法技術(shù)性
??1.結(jié)構(gòu)完整性?！兑?guī)定》在文本結(jié)構(gòu)上由二十三條構(gòu)成，涵蓋了目的、適用范圍、任務(wù)、原則、內(nèi)容和形式、基地和條件、權(quán)利和義務(wù)和行政執(zhí)法規(guī)范等。從整體上來看，文本結(jié)構(gòu)基本完整?！兑?guī)定》第一章是總則，對(duì)立法目的和依據(jù)，以及其他一般事項(xiàng)作了總括性的規(guī)定；第二章規(guī)定了專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的內(nèi)容和形式；第三章規(guī)對(duì)承擔(dān)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的基地做了規(guī)定；第四章規(guī)定了對(duì)相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定；第五章是繼續(xù)教育相關(guān)制度和法律責(zé)任的規(guī)定；第六章規(guī)定的《規(guī)定》的解釋、法律沖突和本法的實(shí)施時(shí)間?！兑?guī)定》具備一般法律規(guī)范的三個(gè)組成部分，總則、分則與附則，總則開篇立義，分則規(guī)定行為義務(wù)與責(zé)任，附則規(guī)定法律解釋權(quán)和實(shí)施時(shí)間，結(jié)構(gòu)完備，體例科學(xué)，首尾照應(yīng)，立法思路清晰。
??2.邏輯嚴(yán)密性?！兑?guī)定》中的法律概念術(shù)語準(zhǔn)確、統(tǒng)一、規(guī)范，無非法律性語言表述。在語言邏輯和內(nèi)部結(jié)構(gòu)方面不存在相互矛盾和沖突的問題?！兑?guī)定》第四章為專業(yè)技術(shù)人員和各單位的權(quán)利義務(wù)，第五章則規(guī)定了相關(guān)的管理制度和違反上述相關(guān)行為的法律責(zé)任與處罰。行為規(guī)范在前，法律責(zé)任在后，符合普遍的認(rèn)知順序與邏輯思路。與此同時(shí)，《規(guī)定》也存在以下兩處規(guī)范問題：
??一是《規(guī)定》第十三條“各單位……要求專業(yè)技術(shù)人員學(xué)習(xí)后更好地為本單位服務(wù)”與第十四條“專業(yè)技術(shù)人員……在接受繼續(xù)教育后，有義務(wù)為本單位服務(wù)”，為避免重復(fù)，建議將第十三條中“要求專業(yè)技術(shù)人員學(xué)習(xí)后更好地為本單位服務(wù)”刪除。
??二是“縣”的表述已過時(shí)。2010年《規(guī)定》修改時(shí)，上海是16區(qū)1縣行政區(qū)劃。而隨著上海市崇明區(qū)“崇明撤縣設(shè)區(qū)”工作大會(huì)的召開，2016年7月22日，上海正式告別最后一個(gè)縣。因而，整部《規(guī)定》包括本條均應(yīng)當(dāng)刪除“縣”的表述方式。
??二、立法實(shí)施效益評(píng)估
??（一）法制統(tǒng)一性
??法制統(tǒng)一性是立法的重要原則之一，該原則要求一國的各種法律規(guī)范所體現(xiàn)的統(tǒng)治階級(jí)利益和意志的內(nèi)容是統(tǒng)一的或一致的，在部分與整體之間、部分與部分之間形成有機(jī)的整體，協(xié)調(diào)一致，不應(yīng)相互矛盾和抵觸。從廣義上講，法制的統(tǒng)一性包含立法、執(zhí)法、司法、法律解釋、法律監(jiān)督、普遍遵守等方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。評(píng)估組通過對(duì)《規(guī)定》的文本分析，認(rèn)為雖然《規(guī)定》在立法依據(jù)、法定權(quán)限和法定程序方面不存在問題，但是隨著人力資源和社會(huì)保障部修訂頒布《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》，《規(guī)定》的部分內(nèi)容與一些法律、法規(guī)、部門規(guī)章的規(guī)定存在一定程度上的不協(xié)調(diào)。為了解決這一問題，本市人力資源社會(huì)保障局通過發(fā)布諸如《關(guān)于完善本市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育公需科目培訓(xùn)工作的通知》等方式，貫徹落實(shí)人力資源社會(huì)保障的部門規(guī)章。在2020年8月13日召開的座談會(huì)上，評(píng)估組也了解到人力資源和社會(huì)保障部修訂頒布《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》后，《規(guī)定》幾乎已經(jīng)不再適用。評(píng)估組認(rèn)為，目前，同屬規(guī)章的《規(guī)定》與《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》的不少內(nèi)容產(chǎn)生了立法沖突，雖然現(xiàn)實(shí)中尚未因?yàn)椤兑?guī)定》與同位法之間的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致發(fā)生法律糾紛，但是這種同位法間的不協(xié)調(diào)，直接影響到法制的統(tǒng)一性。
??（二）合理性
??《規(guī)定》實(shí)施后，本市人力資源社會(huì)保障局會(huì)同其他相關(guān)部門，在做好專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作在推進(jìn)知識(shí)更新工程的基礎(chǔ)上，積極做好公需科目方面的培訓(xùn)，包括經(jīng)濟(jì)師繼續(xù)教育、創(chuàng)新案例培訓(xùn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)培訓(xùn)、項(xiàng)目管理培訓(xùn)等，協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)信息化領(lǐng)域的繼續(xù)教育培訓(xùn)工作，極大提升了本市專業(yè)技術(shù)人員的技能和水平?！兑?guī)定》提出了市區(qū)兩級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門、企事業(yè)單位、繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人員等相關(guān)主體應(yīng)遵循的基本義務(wù)，同時(shí)也對(duì)上述主體的違法行為責(zé)任做出了相應(yīng)規(guī)定。立法后評(píng)估小組通過調(diào)研了解到，現(xiàn)實(shí)中未出現(xiàn)因《規(guī)定》的職權(quán)不明確，權(quán)責(zé)不相匹配而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不力或執(zhí)法不作為，也未出現(xiàn)因執(zhí)法程序規(guī)定不合理或不具體而給執(zhí)法程序不公或隨意留下空間，從而損害行政相對(duì)人的權(quán)益的情形。《規(guī)定》在實(shí)施過程中的未出現(xiàn)因?yàn)榻o人力資源和社會(huì)保障部門留下的自由裁量空間過大，導(dǎo)致侵害行政相對(duì)人權(quán)益的情形。
??（三）可操作性
??對(duì)于《規(guī)定》的可操作性，評(píng)估組主要通過兩種方式進(jìn)行分析，一是通過問卷調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，二是通過調(diào)研聽取相關(guān)部門的意見和建議。調(diào)研問卷顯示，52.32%（293人次）的受訪群體認(rèn)為《規(guī)定》可操作性強(qiáng)，43.39%（243人次）的受訪群體認(rèn)為《規(guī)定》的可操作性一般，僅4.29%（24人次）群體認(rèn)為《規(guī)定》的可操作性較差。評(píng)估組通過座談會(huì)了解到，隨著人力資源和社會(huì)保障部修訂頒布《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》，對(duì)培訓(xùn)學(xué)時(shí)、科目要求的提高，其可操作性將會(huì)受到一定的影響。尤其是在人社部修訂頒布新的規(guī)定后，《規(guī)定》的大部分內(nèi)容已經(jīng)不再執(zhí)行，因此，其可操作性問卷調(diào)研結(jié)果可參考性不大。
??（四）實(shí)效性
??立法實(shí)施的實(shí)際情況，不僅指其在實(shí)施過程中所帶來的客觀結(jié)果，同時(shí)也包括公眾、尤其是立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體對(duì)該制度的認(rèn)知和認(rèn)同情況。一般情況下，只有當(dāng)社會(huì)公眾及相關(guān)主體對(duì)立法持認(rèn)同態(tài)度時(shí)，立法才能夠得到有效的實(shí)施。對(duì)立法認(rèn)同度的評(píng)估，主要是通過調(diào)查問卷和專家座談來完成對(duì)《規(guī)定》的評(píng)估的。
??1.對(duì)立法基本規(guī)定的知曉度。立法所調(diào)整的法律關(guān)系主體只有對(duì)立法規(guī)定有所了解，才有可能按照制度的要求來規(guī)范自己的行為。因此，對(duì)制度的知曉程度，可以從一個(gè)側(cè)面判斷制度的實(shí)現(xiàn)程度。為了做好本次評(píng)估工作，立法后評(píng)估小組通過微信小程序發(fā)放問卷，收到有效問卷560份。參與問卷調(diào)查的受訪群體中國有企事業(yè)單位人員和非公有經(jīng)濟(jì)主體從業(yè)人員比例最高，分別為39.82%和28.39%；年齡群體在30-45歲之間最多，占63.39%；學(xué)歷為大學(xué)以上的最多，占90.89%；本身為專業(yè)技術(shù)人員的為79.11%。
??本《規(guī)定》實(shí)施以來，上海相關(guān)部門通過媒體宣傳等多種形式向社會(huì)公眾、相關(guān)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員宣傳介紹《規(guī)定》的內(nèi)容，同時(shí)各單位也按照《規(guī)定》要求對(duì)專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行繼續(xù)教育培訓(xùn)，意圖為《規(guī)定》的實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，實(shí)際操作情況也比較樂觀。從調(diào)查問卷的收集情況來看，有21.25%（119人次）的受訪群體熟悉暫行《規(guī)定》的內(nèi)容，有44.64%（250人次）的群體知曉一部分規(guī)定，有20%（112人次）聽說過《規(guī)定》，僅14.11%（79人次）的群體完全不了解《規(guī)定》的內(nèi)容，說明《規(guī)定》的宣傳貫徹方面比較到位（如下圖）。
??2.實(shí)施效果評(píng)價(jià)。經(jīng)過多年的實(shí)施，《規(guī)定》已經(jīng)取得了一定的成果，為上海市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育奠定了良好的基礎(chǔ)，但是仍有需要提高的空間。47.68%（267人次）的受訪群體認(rèn)為《規(guī)定》能夠適應(yīng)上海市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的需要，52.32%（293人次）的受訪群體認(rèn)為《規(guī)定》還有改進(jìn)的空間。當(dāng)各方主體對(duì)立法規(guī)定持認(rèn)可態(tài)度時(shí)，不僅自己會(huì)自覺守法，還會(huì)積極地維護(hù)法律的實(shí)施，推動(dòng)立法目的的實(shí)現(xiàn)。這時(shí)，立法目的實(shí)現(xiàn)的可能性也較大；反之，當(dāng)各方主體抱有抵觸情緒時(shí)，立法實(shí)施的阻力就會(huì)增加，立法實(shí)施的成本也會(huì)增加。在“您認(rèn)為《規(guī)定》目前的總體適用性？”問題中，有55.89%的受訪群體認(rèn)為《規(guī)定》部分適用，說明《規(guī)定》的實(shí)施效果目前尚未完全符合工作的需要（如下圖）。
??《規(guī)定》第13、14條規(guī)定，專業(yè)技術(shù)人員在接受繼續(xù)教育后，有義務(wù)為本單位服務(wù)。59.82%（335人次）的受訪群體認(rèn)為該條具有合理性，但應(yīng)當(dāng)規(guī)定最短與最長服務(wù)期（如下圖）。
??對(duì)于《規(guī)定》21條，罰則部分設(shè)置的對(duì)個(gè)人的法律責(zé)任，包括對(duì)違反本規(guī)定的專業(yè)技術(shù)人員，給予批評(píng)教育、不予報(bào)銷學(xué)習(xí)費(fèi)用、扣發(fā)脫產(chǎn)學(xué)習(xí)期間工資和獎(jiǎng)金、解聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)等處理，43.39%（243人次）的受訪群體認(rèn)為雖具有合理性，但應(yīng)當(dāng)明確具體情節(jié)如何處理（如下圖）。
??對(duì)于《規(guī)定》第15條，要求各單位要認(rèn)真貫徹國家關(guān)于繼續(xù)教育的方針、政策，保證專業(yè)技術(shù)人員參加繼續(xù)教育的時(shí)間、經(jīng)費(fèi)和其它必要條件。46.25%（256人次）的受訪群體認(rèn)為該條雖然基本落實(shí)，但仍有不少問題（如下圖）。
??從以上三條問卷結(jié)果來看，《規(guī)定》在某些具體條款上雖規(guī)定合理，但在細(xì)節(jié)上仍需要更進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。
??（五）地方特色
??是否具有地方特色，應(yīng)當(dāng)主要看《規(guī)定》實(shí)施專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育工作是否得到有效落實(shí)，立法前存在的問題是否得到有效處理。為了分析這一問題，評(píng)估組在問卷中專門設(shè)計(jì)了一個(gè)題目，“您認(rèn)為《規(guī)定》的制定是否體現(xiàn)了上海市的地方特色?”
??從上圖中可知：有25.36%（142人次）的受訪群體認(rèn)為《規(guī)定》顯著體現(xiàn)了上海特色。上海作為我國經(jīng)濟(jì)上領(lǐng)先的直轄市，上海對(duì)專業(yè)技術(shù)人員的需求量也比較大，在上海各單位的參與下，《規(guī)定》在上海專業(yè)從業(yè)人員的素養(yǎng)提高方面體現(xiàn)出了地方特色。另外，社會(huì)公眾對(duì)《規(guī)定》的認(rèn)知密切相關(guān)，從認(rèn)知程度上看，很多群眾對(duì)《規(guī)定》的內(nèi)容比較了解或部分了解，這直接影響了其對(duì)地方特色的評(píng)價(jià)。
??第四部分 評(píng)估結(jié)論和建議
??立法后評(píng)估組對(duì)照評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行了全面評(píng)估。評(píng)估組認(rèn)為，《規(guī)定》頒布實(shí)施以來，對(duì)加強(qiáng)對(duì)本市專業(yè)技術(shù)人員的繼續(xù)教育工作,提高專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍素質(zhì),促進(jìn)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了積極地推動(dòng)作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，尤其是教育信息化技術(shù)的官方推廣和應(yīng)用，“教育云”等新的教育形式不斷出現(xiàn)，傳統(tǒng)的教育形式受到較大程度的沖擊。尤其是，人力資源和社會(huì)保障部修訂出臺(tái)的《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》后，對(duì)專業(yè)技術(shù)人繼續(xù)教育工作作了詳盡規(guī)定。本市的《規(guī)定》在學(xué)時(shí)、科目等諸多方面都與之相沖突。為了解決好兩部同等效力的行政規(guī)章之間的沖突，建議啟動(dòng)《規(guī)定》的修改程序?！兑?guī)定》的修訂除了應(yīng)將《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》中的相關(guān)內(nèi)容予以吸納外，還應(yīng)當(dāng)應(yīng)當(dāng)著重解決以下問題：
??一是繼續(xù)教育師資管理的問題。當(dāng)前國家對(duì)在各級(jí)各類學(xué)校專門從事教育教學(xué)工作的老師的準(zhǔn)入資格都有明確的規(guī)定，受《教師法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)制，但是對(duì)從事專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)的教師缺乏相關(guān)的準(zhǔn)入條件規(guī)定，職級(jí)晉升、薪酬待遇等缺乏統(tǒng)一規(guī)定，從一定程度上影響了師資隊(duì)伍水平和繼續(xù)教育效果。
??二是專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)的管理問題。當(dāng)前本市出臺(tái)多個(gè)辦法對(duì)教育培訓(xùn)進(jìn)行管理，雖然專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)大多都屬于培訓(xùn)機(jī)構(gòu)范圍，受《上海市培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法》《上海市民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)范，但是上述辦法更多是對(duì)文化教育培訓(xùn)、文化藝術(shù)輔導(dǎo)等培訓(xùn)市場(chǎng)的規(guī)范，對(duì)職業(yè)教育培訓(xùn)市場(chǎng)的特殊性關(guān)注不夠。
??三是繼續(xù)教育管理制度的問題。借鑒國內(nèi)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育培訓(xùn)立法先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)繼續(xù)教育的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制等相關(guān)制度進(jìn)行完善，比如廣東省通過制定《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育證書的管理辦法》對(duì)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育證書進(jìn)行管理；深圳市則對(duì)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定，要求用人單位組織本單位專業(yè)技術(shù)人員參加繼續(xù)教育，從職工教育經(jīng)費(fèi)中列支繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)，額度不低于專業(yè)技術(shù)人員工資總額的1.5%。
??綜上，通過本次立法后評(píng)估，評(píng)估組認(rèn)為，《規(guī)定》在過去的二十多年間對(duì)提升上海專業(yè)技術(shù)人員素質(zhì)，推動(dòng)上海地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用，改變了長期以來專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作不受重視的問題。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，尤其2015年人力資源和社會(huì)保障部《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》的修訂，《規(guī)定》也逐漸呈現(xiàn)出需要進(jìn)一步優(yōu)化完善的內(nèi)容，亟需適時(shí)啟動(dòng)修訂工作，以使其能夠繼續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵性作用。