上海市地下空間突發(fā)事件應急預案（2015版）
1總則
1.1編制目的
為建立健全本市地下空間的應急機制，提高地下空間安全管理水平和抗風險能力，有效預防和及時處置本市地下空間突發(fā)事件，規(guī)范應急處置程序，最大程度地減少人員傷亡和財產損失，編制本預案。
1.2編制依據
依據《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《上海市實施＜中華人民共和國突發(fā)事件應對法＞辦法》、《上海市民防條例》、《中共上海市委、上海市人民政府、上海警備區(qū)關于進一步加強本市民防工作的若干意見》、《上海市地下空間安全使用管理辦法》、《上海市突發(fā)公共事件總體應急預案》等。
1.3適用范圍
本預案適用于本市地下空間內發(fā)生各類突發(fā)事件的防范和處置。
本預案所稱的地下空間，是指本市行政區(qū)域內位于設計相對標高±0.00米以下的空間場所，主要包括民防工程、普通地下室和軌道交通地下車站等。其中，軌道交通車站的突發(fā)事件防范和處置按照《上海市處置城市軌道交通運營事故應急預案》（滬府辦〔2011〕27號）執(zhí)行。
1.4分級標準
地下空間突發(fā)事件不單獨設立分級標準，具體的分級標準參照防汛、火災等相關市級專項預案和部門預案執(zhí)行。
1.5工作原則
以人為本、預防為主，統(tǒng)一領導、分級負責，落實責任、加強監(jiān)管，資源整合、協(xié)同應對。
1.6預案體系
1.6.1本市的地下空間突發(fā)事件應急預案體系，由《上海市地下空間突發(fā)事件應急預案》（以下簡稱《市地下空間預案》）、區(qū)縣地下空間突發(fā)事件應急預案和基層具體處置預案（規(guī)程）等組成。
1.6.2《市地下空間預案》定位為市級基層應急單元預案，是應對和處置本市地下空間突發(fā)事件的程序規(guī)范和行動指南，是指導區(qū)縣政府、地下空間管理和使用單位編制相應預案和處置規(guī)程的主要依據之一。
1.6.3區(qū)縣地下空間突發(fā)事件應急預案由各區(qū)縣政府編制，適用于本轄區(qū)地下空間，重點明確各區(qū)縣有關部門的職責、信息報告流程、應急響應和處置措施等。該預案由各區(qū)縣政府報市民防辦備案。
1.6.4基層具體處置預案（規(guī)程）由各地下空間的管理和使用單位負責編制，重點明確即時處置流程、人員設備部署、組織聯(lián)絡要素、協(xié)同保障方案等?；鶎泳唧w處置預案（規(guī)程）應當報所在區(qū)縣民防辦備案。
2總體評估
上海的地下空間較大規(guī)模開發(fā)利用始于20世紀60年代的人防工程建設。20世紀90年代以來，隨著中心城大規(guī)模的舊城改造和新區(qū)建設，特別是軌道交通建設的大力推進，本市的地下空間開發(fā)已形成一定規(guī)模。截至最新統(tǒng)計，全市已建成地下工程共31037個，總建筑面積約5699萬平方米。其中，已用工程建筑面積為5114萬平方米，占總量的89.8%。
由于地下空間的特殊性，各類突發(fā)事件都可能在地下空間發(fā)生，并對人民生命財產造成較大損失。特別是臺風暴雨等自然災害以及火災、危險化學品等事故的發(fā)生概率較高，影響和損失較大。如2005年“麥莎”臺風，共造成包括地下車庫、地下立交、小區(qū)地下設施、地鐵等78處地下設施積水，直接經濟損失達1億多元。2007至2012年，本市地下空間火災共發(fā)生38起，雖無人員傷亡，但造成較大的經濟損失。
3組織體系
3.1領導機構
《上海市突發(fā)公共事件總體應急預案》明確，本市突發(fā)事件應急管理工作由市委、市政府統(tǒng)一領導；市政府是本市突發(fā)事件應急管理的行政領導機構；市應急委決定和部署本市突發(fā)事件應急管理，其日常事務由市應急辦負責。
為加強地下空間的綜合管理，2006年，建立了上海市地下空間管理聯(lián)席會議（以下簡稱“市聯(lián)席會議”），負責推進地下空間綜合管理，統(tǒng)籌考慮地下空間的規(guī)劃、建設和使用安全管理等工作，其辦公室設在市民防辦。市聯(lián)席會議由市政府分管副秘書長任召集人，市民防辦、市發(fā)展改革委、市經濟信息化委、市建設交通委、市公安局、市消防局、市水務局、市規(guī)劃國土資源局、市工商局、市住房保障房屋管理局、市交通港口局、市安全監(jiān)管局、市政府法制辦、市質量技監(jiān)局、市綠化市容局、市衛(wèi)生局、申通集團等部門和單位的負責人參加。
市聯(lián)席會議的主要職責是：
?。?）負責地下空間應急管理工作的統(tǒng)一指導和綜合管理。
?。?）審議地下空間安全管理的政策規(guī)定，協(xié)調推進本市地下空間安全管理執(zhí)法監(jiān)督工作。
?。?）組織協(xié)調本市地下空間突發(fā)事件應急處置相關事項。
?。?）向市應急委報告本市地下空間突發(fā)事件應急處置工作情況，并提出意見和建議。
?。?）承擔市政府、市應急委交辦的其他事項。
3.2應急聯(lián)動機構
市應急聯(lián)動中心設在市公安局，作為本市突發(fā)事件應急聯(lián)動先期處置的職能機構和指揮平臺，履行應急聯(lián)動處置較大和一般突發(fā)事件、組織聯(lián)動單位對特大或重大突發(fā)事件進行先期處置等職能。
3.3主要單位及職責
3.3.1市聯(lián)席會議辦公室(市民防辦)。負責協(xié)調、推進本市地下空間應急體系建設，承擔信息報告，監(jiān)督檢查等職責；負責編制和修訂市地下空間應急預案，組織、指導、審核各有關部門和單位的地下空間應急預案編制；組織和協(xié)調本市地下空間應急演練、宣傳培訓等方面工作；加強智力儲備和專家?guī)旖ㄔO，為地下空間突發(fā)事件應急處置提供支持；指導有關部門和單位實施人員疏散等。
3.3.2各市級應急預案責任單位。在各自職責范圍內，根據相關預案對地下空間突發(fā)事件實施應急處置，特別是公安、消防、防汛、安全監(jiān)管、建設交通等部門要針對地下空間突發(fā)事件的特殊性，強化應急處置相關工作。
3.3.3區(qū)縣政府。對轄區(qū)內的地下空間突發(fā)事件實施屬地管理。各區(qū)縣政府可參照市地下空間管理聯(lián)席會議模式，建立本區(qū)域的地下空間應急管理機制，統(tǒng)一領導地下空間突發(fā)事件應急管理工作。
3.3.4地下空間管理和使用單位。及時報告事件情況，對地下空間突發(fā)事件實施即時處置，組織人員開展自救互救；提供應急處置需要的信息資料和人力物力資源，參與和保障應急處置行動。
3.4市應急處置指揮部及現(xiàn)場指揮部
一旦在地下空間內發(fā)生特別重大、重大突發(fā)事件，根據防汛、生產安全、火災事故等其他市級專項預案和部門預案，視情開設市應急處置指揮部及現(xiàn)場指揮部。市聯(lián)席會議辦公室及其成員單位根據需要參與、配合和保障突發(fā)事件應急處置工作。
3.5專家機構
市聯(lián)席會議辦公室負責建立處置地下空間突發(fā)事件的專業(yè)人才庫，組織聘請有關專家組成專家組，為地下空間應急管理提供決策建議。在地下空間突發(fā)事件發(fā)生后，參與地下空間突發(fā)事件的應急處置工作。
4應急處置
4.1信息報告與通報
4.1.1一旦發(fā)生地下空間突發(fā)事件，有關部門、單位和人員應當立即通過“110”電話向市應急聯(lián)動中心報告，或通過其它方式向所在地區(qū)縣政府、市聯(lián)席會議辦公室及其他有關部門報告。
4.1.2地下空間發(fā)生重大等級以上突發(fā)事件的，所在地區(qū)縣政府、市聯(lián)席會議辦公室、市應急聯(lián)動中心在按照預案組織應急處置的同時，必須在1小時內分別向市委、市政府值班室口頭報告，在2小時內分別向市委、市政府值班室書面報告。發(fā)生特別重大突發(fā)事件或特殊情況的，必須立即報告。
4.2先期處置
4.2.1地下空間管理和使用單位負有即時處置的第一責任。突發(fā)事件發(fā)生后，要立即啟動本單位的應急處置程序，在第一時間展開處置行動。
4.2.2市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）協(xié)同市應急聯(lián)動中心調度協(xié)調各方資源和力量，采取必要措施，對地下空間突發(fā)事件實施先期處置，研判和確定事件等級，并上報現(xiàn)場動態(tài)信息。
4.2.3事發(fā)地區(qū)縣政府要根據職責權限，啟動相關預案，及時組織群眾開展自救互救，控制事態(tài)并向上級報告。
4.2.4當突發(fā)事件的態(tài)勢或次生災害不能得到有效控制時，由市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）會同市應急聯(lián)動中心、相關應急管理工作機構及時報市政府，提出根據預案啟動相應等級應急響應的建議。
4.3應急響應
4.3.1分級響應
4.3.1.1本市地下空間突發(fā)事件應急響應分為四級：Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級，分別對應特別重大、重大、較大和一般地下空間突發(fā)事件。
?。?）Ⅲ、Ⅳ級應急響應。發(fā)生較大和一般突發(fā)事件，啟動Ⅲ級或Ⅳ級應急響應，由市應急聯(lián)動中心會同市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）、事發(fā)地區(qū)縣政府及相關單位聯(lián)動相關力量和資源實施應急處置。
?。?）Ⅰ、Ⅱ級應急響應。發(fā)生特別重大或重大突發(fā)事件，啟動Ⅰ、Ⅱ級應急響應，在市委、市政府的領導下，由開設的市應急處置指揮部調度全市應急力量和資源，統(tǒng)一實施處置，各有關部門、區(qū)縣和單位密切配合。未開設市應急處置指揮部的，參照Ⅲ、Ⅳ級應急響應機制執(zhí)行。
4.3.1.2響應等級的確定與調整
地下空間突發(fā)事件響應等級，應當根據實際情況確定，一般由低向高遞升，出現(xiàn)緊急情況和嚴重態(tài)勢時可直接提高響應等級。地下空間突發(fā)事件發(fā)生在重要地段、重大節(jié)假日、重大活動和重要會議期間，其應急響應等級視情相應提高。
4.3.2市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）的響應措施
（1）及時向市委、市政府報告事件基本情況、事態(tài)發(fā)展和救援進展情況。
（2）開通與相關救援指揮機構、現(xiàn)場指揮部的通信聯(lián)系，隨時掌握事態(tài)的發(fā)展情況。
（3）必要時，派出民防專業(yè)救援力量趕赴現(xiàn)場，參與、指導應急救援。
?。?）組織相關專家為現(xiàn)場應急處置提供技術支持。
（5）向相關部門通報應急處置情況。
?。?）協(xié)調落實其他有關事項。
4.3.3其他部門響應措施
發(fā)生重、特大地下空間突發(fā)事件時，市聯(lián)席會議成員單位或有關的部門和單位在市應急處置指揮部統(tǒng)一指揮下，根據相關市級專項預案或部門應急預案，組織力量和資源實施應急處置，開展應急響應行動，并及時報告應急處置情況。
4.4應急指揮與協(xié)調
4.4.1為有效應對地下空間突發(fā)事件，根據相關法律法規(guī)的規(guī)定，市應急處置指揮部可采取以下應急處置措施：
?。?）制定并組織實施搶險救災方案，防止引發(fā)次生、衍生事件。
?。?）組織營救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員，以及采取其他救助措施。
（3）迅速控制危險源，標明危險區(qū)域，封鎖危險場所，劃定警戒區(qū)，實行交通管制以及其他控制措施。
?。?）組織協(xié)調有關部門負責人、專家和應急隊伍參與應急處置。協(xié)調有關部門和單位調度各方應急資源，提供應急保障。
（5）部署做好維護現(xiàn)場治安秩序和當地社會穩(wěn)定工作。
（6）及時向市應急委報告應急處置工作進展情況。
?。?）研究處理其他重大事項。
4.4.2本市發(fā)生一般、較大地下空間突發(fā)事件，由市應急聯(lián)動中心和市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）協(xié)調、指揮有關部門和單位按照相關預案和處置規(guī)程，開展應急救援行動。
4.5信息發(fā)布
本市地下空間突發(fā)事件信息的發(fā)布，遵循“統(tǒng)一、準確和及時”的原則。
市應急處置指揮部或市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）要及時向市政府新聞辦通報情況，由市政府新聞辦會同相關部門搞好信息發(fā)布，并做好現(xiàn)場媒體活動協(xié)調和管理。
4.6應急結束
4.6.1現(xiàn)場處置任務完成后，現(xiàn)場指揮部向市應急處置指揮部上報現(xiàn)場處置情況，經市應急處置指揮部同意后，宣布現(xiàn)場處置結束，組織應急救援隊伍撤離現(xiàn)場。
4.6.2地下空間突發(fā)事件應急處置結束或者相關危險因素消除后，由負責決定、發(fā)布或執(zhí)行的相應機構宣布解除應急狀態(tài)，轉入常態(tài)管理。
5后期處置
5.1善后處置
5.1.1事發(fā)地下空間管理和使用單位負責響應行動結束后的現(xiàn)場清理。如發(fā)現(xiàn)事故造成的電力、供水、燃氣、通信中斷及環(huán)境污染等，要立即通知供電、供水、供氣、通信和環(huán)保等部門組織搶修。
5.1.2相關主管部門、事發(fā)地區(qū)縣政府要迅速采取措施，妥善安置和慰問受害及受影響人員，組織實施救濟救助，保證社會穩(wěn)定，盡快恢復正常秩序。市民政局等有關部門予以協(xié)助。
5.2調查評估
市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）要會同相關應急管理工作機構、事發(fā)地區(qū)縣政府對突發(fā)事件的起因、性質、影響、責任、災害損失情況、重建能力等進行調查評估，制定切實可行的恢復重建計劃，并及時向市政府報告有關情況。
5.3保險與救助
5.3.1保險監(jiān)管機構要督促相關保險公司及時做好有關保險理賠和給付工作。
5.3.2民政等部門要對在地下空間突發(fā)事件的應急救援行動中傷亡的人員及時給予撫恤、補助。
6應急保障
6.1隊伍保障
公安（消防）、民防、醫(yī)療衛(wèi)生、建設交通、防汛、環(huán)保及水、電、氣等搶險救援隊伍是本市地下空間突發(fā)事件應急處置的專業(yè)隊伍。區(qū)縣政府、市有關部門和單位要加強應急救援隊伍的業(yè)務培訓和應急演練，提高裝備水平，增強應急能力。
6.2通信保障
市通信管理局負責組織協(xié)調各基礎電信運營企業(yè)對地下空間突發(fā)事件應急處置提供通信保障。
6.3物資保障
6.3.1本市建立應急救援設施、設備、救治藥品和醫(yī)療器械等儲備制度，儲備必要的應急物資，滿足各類突發(fā)事件的需要。
6.3.2市發(fā)展改革委、市經濟信息化委、市商務委、各區(qū)縣政府及有關部門、單位要根據“分級管理”的原則和各自職責，負責組織協(xié)調相關應急物資的儲備、調度和生產。
6.4經費保障
6.4.1地下空間突發(fā)事件應急管理所需日常工作經費，按照“分級負擔”的原則，由市和區(qū)縣民防辦報請同級財政列入年度預算。
6.4.2地下空間突發(fā)事件應急處置所需經費由同級財政按有關預案和規(guī)定予以安排。
6.5科技保障
有關部門和科研單位要積極開展地下空間公共安全的科學研究；加大地下空間公共安全監(jiān)測、預測、預警、預防和應急處置技術研發(fā)的投入力度，不斷改進技術裝備，建立健全地下空間公共安全應急技術平臺，提高地下空間公共安全科技水平；注重發(fā)揮企業(yè)在地下空間公共安全領域的研發(fā)作用。
7監(jiān)督管理
7.1宣傳教育
市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）要會同有關部門加強地下空間安全使用和事故預防、避險、避災、自救、互救常識的宣傳。各區(qū)縣政府要結合實際，負責本地區(qū)地下空間安全使用的宣傳教育。地下空間使用單位要提高安全意識，與社區(qū)建立互動宣傳機制。新聞媒體要依法開展相關宣傳報道。
7.2培訓
7.2.1市聯(lián)席會議辦公室（民防辦）、各區(qū)縣政府要對地下空間突發(fā)事件應急處置相關人員開展應急管理和組織指揮的培訓，掌握相關知識和技能。
7.2.2各市級預案責任單位、地下空間管理和使用單位要加強對本單位應急處置隊伍和人員處置地下空間突發(fā)事件的專業(yè)培訓。
7.3演練
市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）根據“平戰(zhàn)結合”的原則，建立演練機制，定期組織、協(xié)調地下空間應急救援演練。演練要做到有規(guī)劃、有計劃、有評估、有總結，要制訂詳細計劃，明確演練范圍，對指揮調度、應急響應、處置能力等各個環(huán)節(jié)進行全面考查，檢驗預案的有效性和可操作性，并不斷加以完善。各有關部門要根據自身特點，組織有針對性的應急演練，提高協(xié)同應對地下空間突發(fā)事件能力。地下空間管理和使用單位要根據相關預案和自身特點，定期組織本單位開展應急處置演練。
7.4監(jiān)督檢查
地下空間突發(fā)事件應急處置工作實行行政領導負責制和責任追究制。市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）、各區(qū)縣政府對本預案的實施情況進行監(jiān)督檢查，督促各有關部門、單位采取措施，及時整改存在的問題。
7.5預案管理
7.5.1預案解釋
本預案由市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）負責解釋。
各應急管理工作機構可根據本預案，編制相關應急處置規(guī)程，明確地下空間突發(fā)事件應急處置相關內容。
7.5.2預案管理與修訂
本預案由市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）根據實際情況及時修訂，報市應急辦審核。
7.5.3預案實施
本預案由市聯(lián)席會議辦公室（市民防辦）組織實施。
本預案自印發(fā)之日起施行。